张雪忠致十三届全国人大三次会议全体代表的一封信

尽早启动国民制宪程序，努力实现政治和平转型
——致即将出席十三届全国人大三次会议的全体代表

尊敬的各位代表：

你们好，

我叫张雪忠，是一位居住在上海的普通中国公民。当你们于2020年5月22日出席十三届全国人大三次会议时，此次新冠疫情可能还不会结束，我希望你们能采取必要的防护措施，并祝愿你们平安健康，就像我祝福所有在疫情期间需要外出工作或学习的人一样。

虽然我不认识你们，但知道你们中的很多人，都在各自的工作中取得了杰出的成绩，所以我非常敬佩你们。不过，对你们个人业绩的敬佩，并不等于我承认你们作为中国人民之代表的正当性。基于以下两点主要的理由，我不认为你们是中国人民的正当代表，也不认为全国人民代表大会是一个正当的代议机构：

第一，你们并不是中国人民自由选举产生的代表（代议者）。现代政治代议制是以国民主权原则为基础的。虽然组成全国性代议机构的代表们在行使职权时，也就是在进行审议和决策时，应该具有一定的相对于选民的独立性，但他们的代议职权必须是源于国民的授予和委托，因此必须经由定期的、自由的和有竞争的选举而产生。但你们的代表身份，并不是经过公正的选举而获得的。实际上，我们的国家还不存在这样的选举。

另外，真正的代议机构在制定公共决策时，必须经过必要的辩论程序。这不但有助于明了相关立法和政策的利弊得失，从而提高公共决策的水准，而且还可保障国民对决策过程和内容的知情权。但这么多年来，人们从来没有看到你们就政策问题进行过辩论，你们在开会时的表现，更像是一台台只知道举手的机器，而不是严肃尽职的代议者。

第二，现行“宪法”是全国人大产生和行使职权的依据，但它本身却根本不是一部真正的宪法。现代宪法是落实国民主权的法律文件。一方面，国民主权意味着全体国民是一国之内最高政治权力的享有者，另一方面，数量众多且分散居住的国民，事实上又不可能亲自和直接进行国家治理，因而需要创设代议制政府和选任政府官员来进行日常的治理工作。正是这种主权与治权相分离的状态，使得宪法成为一种必要之物：全体国民制定一部成文的宪法，用来创设、限制、规范和约束政府机构及其权力，然后再依照宪法规定的程序来选任、监督和控制政府官员。

宪法应是全体国民政治意志的产物，是国民政治意志的书面化和固定化。当作为主权者的全体国民无法直接在场时，它代替全体国民君临和梭巡于共同体的政治领域，以其至高无上的法律权威，俯视、督导和警示着一切公共机构和公务人员，以促使后者须臾不可忘却自身的职责，不可滥用手中的权力。

既然宪法应该体现全体国民的政治意志，它的制定和修改就必须包含国民参与的环节，并且是决定性的和权威性的环节。这种参与可以是直接的，比如，以全民公投来决定一部宪法草案或一项宪法修正案能否生效；也可以是间接的，比如，由全体国民出于制定或修改宪法之目的，选出一个特别的制宪会议，并授权后者直接制定或修改宪法。这里的关键是，不能由宪法所创设的政府机构（包括立法机构），成为制定或修改宪法的权威机构。也就是说，制定宪法的权力（制宪权）和宪法创设的权力（宪定权）必须要有所区隔，否则，宪法就无法起到限制、规范和约束政府权力（宪定权）的作用。

但是，我国现行“宪法”的制定，并未包含国民参与的程序。最初制定它的全国人民代表大会，并不是由全体国民自由选举产生的，因而并不是一个可以贯彻全体国民政治意志的正当的代表机构。而且，全国人大也不是一个特别的制宪机构，而是依照宪法规定产生和行使权力的宪定机构，由此便出现了一个荒诞的恶性循环：一方面，全国人大是一个日常的、普通的立法机构（政府分支机构之一），它的产生和运行必须受到宪法的规范；另一方面，它又是宪法的创制者，可以自行制定和修改宪法。这样一来，全国人大既是由宪法创造的，又是创造宪法的，就好比一个人同时是另一个人的父亲和儿子！况且，宪法本来是全体国民用来约束在一切政府机构（包括立法机构）的，但如果普通的立法机构可以自行制定和修改宪法，这样的约束作用就完全丧失了。

另外，现行“宪法”一方面规定“一切权力属于人民”，另一方面又规定了单个政党的永久领导地位，这也是自相矛盾的：如果一切权力属于人民，人民就没有义务必须接受某个政党的领导；而如果人民必须接受某个政党的领导，就谈不上一切权力属于人民。在一切权力之上的领导权，就像是一块比最大的石头还大的石头，简直是一种十足的荒谬。

如果不考虑英国克伦威尔统治时期的《政府协约》和美国各州宪法的话，美国联邦宪法是人类历史上第一部正式的现代成文宪法。随着这部宪法的成功实施，越来越多的人开始认识到宪法限制政府权力和保障公民权利的作用，不少国家也开始效仿美国的做法，基于类似的政治原则制定本国的宪法，确立本国的宪政体制。

在这一过程中，“宪法”逐渐成为一个极富正面意味的用语，连那些完全不认同现代政治原则（这些政治原则与现代宪法概念是不可分离的）的政权，也开始炮制被称为“宪法”的文件。首先这样做的是一些专制君主国（比如十九世纪的普鲁士）：君主以最高主权者的身份，将一部体现君主意志的“宪法”恩赐给国民。后来，一些由单个政党垄断全部政治权力的国家也这样做（比如以前的苏联和现在的朝鲜）：执政党将一部体现本党意志的“宪法”强加于国民，并在“宪法”中规定自身的永久执政地位。这些东西在专业的宪法学上被称为“伪宪法”，因为它们只是将与现代宪法格格不入的专制政体，用“宪法”这一用语掩饰一下而已。

不幸的是，我们国家的现行“宪法”就是一部伪宪法。宪法应是不直接进行治理的全体国民政治意志的体现，而不是某个君主或某个政党意志的体现。宪法的基本功能之一，就是保障国家政权的持续生产和更替，就是为日常的政治竞争和政策形成，提供明确而稳定的原则和制度框架，从而使得和平的国内政治竞争成为可能，并实现共同体政治生活的文明化。

宪法是对政治活动进行法律化的一种手段。它的作用不是消除政治活动，而是要规范政治活动，并使各种政治分歧和争议，可以在各方都认可的原则和框架下得到解决或处理，由此便可实行基于说理的治理（government by discussion）。在宪法框架下，人们不再将武力作为夺取政权的手段，失败的一方不但不会被消灭，而且还有在未来赢回来的机会。宪法为政治争端的解决所提供的原则和框架，使得各种信念和利益的追求者，都能从中体会到某种共同感和归属感，因此有助于维系政治共同体的统一性，并不断强化整个社会的团结与和谐。

要做到这一点，宪法对执政权力的约束，必须是周密而全面的（complete and comprehensive），也就是必须规范执政权产生、运行和更替的全过程。假如一位君主或一个政党，可以将一部“宪法”强加给一个国家，并利用“宪法”永久地垄断政治权力，那就意味着他们在宪法制定之前便已经掌握了政权，也必然掌握了一支有组织的武装力量。但这样一来，他们在“宪法”制定之后的统治，其实就不是基于“宪法”，而只是基于武力。这样的“宪法”根本不可能对权力进行周密而全面的约束，反而只会是掌权者利用、忽视、轻蔑和任意改动的对象。这样的“宪法”，当然只是一部虚假的宪法，或者说是一部伪宪法。

各位代表，正如你们不是人民的真正代表一样，现行“宪法”也不是一部真正的宪法。它不是中国人民用来创设和规范政府权力的根本法，而只是执政党用来组建和运行自身政权的操作手册。我们不妨来做一个思想实验。假如美国的共和党与军队合作，废除联邦宪法和民主体制，建立由军队和警察支持的、不允许任何政治竞争的一党政权：（1）这个政权完全可以通过不断颁布特别政令施行统治；（2）但出于效率和便利考虑，它也可以制定一份《共和党永久政权组建和运行规程》；（3）为了让政权显得像个现代政权，它也可以给这份规程取名《美利坚人民共和国宪法》。但有谁能够否认，这部所谓的“宪法”和被废除的美国联邦宪法，是根本不同的两种东西呢？

一个国家不可能通过一部伪宪法，来实现政治体制和社会治理的现代化。一个政治现代化的国家，是公民权利得到可靠保障的国家。但在我们的国家，人们不但被剥夺了政治参与权利，不能自由选举各级政府官员，而且连财产权和人身权也缺乏有效的保障。比如，原本完全合法的私人住宅小区，仅仅因为政府出台了新的规划方案，一夜之间就变成了必须强制拆除的违法建筑；公权机关可以用扫黑除恶的名义，随意侵吞企业的合法财产；有些地方，政府甚至还强行而野蛮地铲除人们祖先的坟墓，或是拆除合法建造的教堂上的十字架……再比如，既然法律规定的上访制度，那么上访就应该是公民的一项权利，但实际情况是，各地政府经常会委派截访者去限制访民的人身自由；这些年来，因为在网上发表言论而被传唤、被拘留和被判刑的人，也是越来越多；在不少所谓“敏感”案件中，当事人不但被因言加罪，而且连正常委托律师辩护和获得公开审判的权利都不能保障……

当公民权利不能通过一部真宪法得到落实，政府权力不能通过一部真宪法得到约束时，民生也不可能得到政府的重视。虽然政府已给国民施加超高的税费负担，但由此带来的财政收入，却要优先满足各级官员的需要，并被他们以各种明目、途径和手段归入私囊。在正常国家，政府预算中的社会福利开支，都是优先用在有经济困难的民众身上，而在我们国家，却是优先用在有权有势的人身上。在很多地方，公务人员的工资，本来就是企业职工的好几倍，平时还要享受比后者更优厚的福利，退休后领取的退休金也是后者的好几倍。各级政府令人触目惊心的腐败和浪费，就更不用说了。整个官僚系统和公务员队伍，已不像是服务于国民的公仆，更像是无底线地吞噬社会财富的怪兽。

这次新冠疫情的爆发，给各国民众的生活造成了很大的冲击，也带来了很大的困难，人们大都没有事先做好心理和财务上的准备。在这种情况下，从各级财政中匀出一些钱发给民众，帮助大家度过难关，是很多国家民选政府的普遍做法。但在我们国家，整天高喊“执政为民”的政府，却恰恰不愿这样做。为什么会这样？因为让各级政府、各种衙门将到手的肥肉拿出来，实在是太难了。相对而言，忽视民众的需要和诉求更为容易，因为各级政府官员都不是民众选举出来的，都不需要谋求民众的授权。民权没有落实，民生却可以得到政府的重视，这样的情况古今中外都是从未见过的。

由于尚未通过一部真正的宪法建立现代政治体制，中国的社会治理仍处于极为落后的状态。政府官员的普遍贪腐、司法公正的普遍缺失、自然环境的普遍恶化、食品、药品及疫苗安全事故的反复出现、物价相对于居民收入的过快上涨，社会保障领域的亏空与失信、企业经营日趋艰难，以及包括高校毕业生在内的城乡居民就业日益困难等诸多问题，无一不在严重削弱国民的幸福感与安全感，并使大家对未来普遍感到迷茫与焦虑。在我看来，造成这些危机的根本原因，就是权力被少数人垄断的政治体制。在这种前现代的体制下，公务人员的权力缺乏最起码的限制与约束，这就使得他们一方面为了自身私利而大肆滥用权力，一方面又疏于履行事关公众切身利益乃至生命安全的职责，官员的普遍贪腐和社会治理的溃败，因此也就成为不可避免的结果。

此次疫情的爆发与蔓延，就很能说明问题。在应对公共健康危机时，充分而及时的信息公开，可以帮助公众作出安全、合理的行为选择和生活安排，因而对防止危机的升级是极其关键的。但是，合理应对危机的信息公开逻辑，和前现代政体的社会管控逻辑，又是截然对立和互不相容的。从已有的公开报道来看，武汉地方政府不但在很长时间里对公众隐瞒疫情，而且还严厉压制披露疫情信息的公民。外事机构自2020年1月3日起便开始向美国政府频繁通报疫情，但疾控部门却没有同时向本国民众进行通报：对本国民众生命安全如此不负责任的态度，可谓是举世罕见！

另一方面，在已知的最早病例出现后的很长时间里，几乎没有独立的专业媒体对疫情进行调查和报道，也没有医学专业人员向公众提供独立的专业意见，更看不到社会公益组织在其中发挥作用。这绝不是说，中国没有好的记者、好的医生或热爱公益的公民；而只能说明，政府对社会与民众长期的严密管控，几乎已完全摧毁了中国社会的组织和自救能力。武汉方面在封城前22天，还在查处公开疫情的市民（其中就包括已不幸离世的李文亮医生），可见政府对社会的压制是何等的严密与专横。

疫情在武汉爆发后，当地政府在应对疫情方面的低效、无能和颟顸也是举世瞩目。在武汉“封城”后，大量的疑似患者不能得到及时的检测和有效隔离，大量的实际感染者不能得到及时的治疗。当一线医务人员冒着巨大的风险与疫病斗争时，平时卖力吹嘘自身政绩的各级政府，竟不能给他们提供最起码的后勤保障。疫情持续期间，各地政府以邻为壑的割据式“自保”动作和相互截取对方物资的行径；各地大量发生的侵犯人权事件；以及遍布疫区的无数人道主义灾难，则充分表明：过去七十年，无论是在国家构建方面，还是在社会治理方面，都是一场彻头彻尾的失败。

当前的中国，亟需以包含国民主权、社会自治、政党竞争、分权制衡、司法独立、新闻自由等政治原则的现代政体，取代当前极其落后和不公正的前现代政体，以落实民权，保障民生，并实现国家政治的和平转型和社会治理的现代化。这就意味着，必须要以一部体现全体国民政治意志的真宪法，来取代现行的伪宪法。

各位代表，虽然我基于自身的政治信念，无法认同你们身为人民代表的正当性，但我亦认为，你们已经组成了一个事实上的国家权力机构，因而完全可以启动国民制宪程序，为中国的政治转型及现代化作出重大的、历史性的贡献。在此，我谨以中国公民之一员的身份，向你们提出如下几点建议：

（一）虽然全国人大作为一个常规的、普通的立法机构是不正当的，但它可以将自身转化为一个启动国家政治转型的特别机构，且该特别机构的主要工作，是制定选举规则和任命中立、公正的选举委员会，并委任该委员会组织自由、普遍和直接的选举，以产生新的全国性的代议机构。该代议机构为过渡时期的最高权力机构（以下称“最高过渡权力机构”）。

（二）最高过渡权力机构有权组建过渡时期的最高行政机构，并任命该机构的官员，同时有权对各级司法机构进行必要的改革。

（三）最高过渡权力机构有权颁布必要的法令，完成各级地方代议机构的选举，并产生各级地方行政机构。

（四）最高过渡权力机构一经产生，即应尽快创立具有广泛代表性的宪法起草委员会，并委任该委员会起草一部合乎现代政治原则的宪法草案。宪法草案起草完毕后，应交由最高过渡机构进行表决，若表决未通过，则应发回宪法起草委员会进行修改；若表决通过，则应付诸国民投票，并于投票通过后予以实施。

（五）为给最高过渡权力机构的选举创造条件，作为特别机构的全国人大应作出决议，立即释放全部政治犯和良心犯。

（六）为给最高过渡权力机构的选举创造条件，作为特别机构的全国人大应作出决议，立即开放党禁、报禁，容许人民自由结社和自由创办、经营新闻媒体。

（七）为给最高过渡权力机构的选举创造条件，作为特别机构的全国人大应作出决议，规定任何政党均不得再享有国家公务机构的地位，任何政党成员均不得再享有国家公务人员的待遇。

（八）最高过渡权力机构首次集会时，作为特别机构的全国人大即告解散。依新宪法产生的全国代议机构首次集会时，最高过渡权力机构即告解散。

各位代表，当你们于本月22日开始开会时，你们可以像以往一样走走过场，像以往一样成为只知道举手的道具。但你们也可以选择正视我们国家的种种积弊和危机，肩负起一项重大的历史责任，为自己的国家开创一个新的政治局面，让自己的国家有一个更美好的未来。如果你们选择这样做，你们就不会像以前各届不负责任的人大代表一样，迟早将全然湮没于历史的长河之中，而是将作为中国宪政体制的伟大开创者而永载史册：你们的名字将被后人永久铭记，你们的功绩将被后人永久感戴。

全体国民，而不是某一个人或某一部分人，才是制宪权的享有者，这一道理是世所公认的。但任何一个人或一部分人，若是对本国的宪制安排有着自己的思考与构想，都可以通过自认为适当的方式，提交给全体国民加以考虑和参照。个体公民在制宪事务上的建议权，不但不会侵害全体国民的制宪权，反而更有利于制宪权的行使与实现。基于这一考虑，我将自己编撰的《中华统一共和国宪法草案》（学者建议稿），作为这封信的附件一并提交，以供可能的参考之用，同时对草案的内容略作如下说明（如有需要，我还可提供更为详细的条文释义）：

（1）《中华统一共和国宪法草案》简称“一八宪草”，除序言外，分为“基本权利”、“国会”、“总统”、“法院”、“宪法审判委员会”、“选举管理”、“地方自治”、“宪法的施行与修改”、“其他规定”和“过渡条款”等10章，共计133条。草案在充分考虑本国各方面实际情况的基础上，博采各国、各地区宪法理论与实践之长，以期既尽量尊重和适应本国的现实，又努力确保草案本身的合理与完善。

（2）草案在贯彻民主、法治、分权等各项现代政治原则的前提下，尽可能尊重和迁就既有的规则、惯例和行政区划，以避免人们必须同时接受和适应太多陌生的东西。如果既有的一些技术性安排尚不够妥善和合理，可以等到新宪法的运作趋于稳定后，再在一个相对成熟的宪政框架下从容地加以改进。

（3）草案采用“中华统一共和国”之国号（可英译为United Republic of China），是因为“统一”一词，既能顾及国家主体部分一直实行单一制的事实，又能容纳不同地区的不同情形，特别是它们与中央政府之间在关系及权限上的差别。在由多个原本独立的政治实体组成一个新国家的情况下，采用联邦制是较为恰当的选择；而在一个原本实行单一制的国家，贸然采用联邦制，则很可能导致中央与地方关系的失调，甚至有可能引发难以预料的政治动荡。在后一种情况下，更稳妥的选择是在延续单一制的同时，着力强化和扩展地方自治。

从各国宪法实践来看，联邦制和单一制之间的区别已有相对化之趋势：在联邦制国家出现了中央权威加强的态势，在单一制国家则出现了地方自治扩展的态势，两者之间的差别已越来越小。这一趋势的内在动力和政治原理是：在一个民主与法治的宪政框架下，各种政府权限的分配会通过不断的调整而渐趋合理，因而使得不同的权限逐渐分属于最适合行使它们的层级和机构。法国宪法第72条第2款的表述，很好地体现了这一原理：“对那些在其层次能以最佳方式行使权力的所有事项，地方组织得自行作出决策。”

（4）关于总统制和议会内阁制孰优孰劣的问题，目前尚无能为人们普遍接受的研究结论。从各国的政治实践来看，不同的国家大都是根据自身的历史传统和现实情况，在两者之间进行取舍。草案采用了总统制，既有对传统习惯和国民心理的尊重，也期望政府的行政分支在未来能保持必要的稳定和效率。在我国台湾地区实行的“总统制”，以及香港、澳门地区实行的行政长官制，为在全国范围内实行总统制提供了相对亲切和稔熟的参照资源。相比之下，我们中国人对议会内阁制的实践则更为陌生与不适应。不过，在采用总统制的同时，草案中规定的一系列制度设置，亦可构成对总统权力的有效约束，以避免出现个人独裁的局面。

（5）一部好的宪法，当然应该合乎民主、法治、分权等现代政治原则，但又不能仅是对这些原则的一般宣示，而是应该将这些原则贯彻和内化到具体的制度设计和机构设置中去。草案特别注重宪法作为国家根本法的可操作性及规范作用，以保障人们在宪法一经施行后，便可遵循相关条款顺利组建必要的国家机关，并可较为明确地界定它们各自的权限。

（6）在前现代体制向现代体制转型的过程中，会有很多历史遗留问题需要解决。对这些问题进行公正而合理的处理，可以争取尽可能多的人对体制转型的认同与支持。因此，草案专设“过渡条款”一章，以保障转型过程的平稳和顺畅。

（7）最重要的一点是，草案特别强调对个人权利的尊重与保障。在今天的中国，政府机构的普遍腐败和社会治理的全面溃败，从一个角度来看，是因为对公共权力缺乏限制与约束，从另一个角度来看，则是因为对个人权利缺乏尊重和保障。为了改变不尊重个人权利的政治传统，草案先是在序言中将“保障个人自由”列为新体制和新政府存在的首要价值，继而在第一章详尽地规定了国民的各项基本权利。草案第一条还借鉴德国基本法第一条的内容，将“尊重和保护人的尊严”规定为一切国家权力的义务，并将基本权利视为有效约束立法、行政和司法的法则。德国基本法特别强调人的尊严与基本权利之重要，这既是对纳粹政权大规模侵犯和践踏人权的反思，也是对未来发生类似情形的警惕与防范。就国家权力对人权的侵犯和践踏而言，我们中国人已有太多惨痛的教训，因而亦有必要对此加以特别的防范。

（8）最后需要强调的是，任何想在这部草案中寻找特别新颖的内容的人，都一定会感到失望。因为，在编撰这部草案的过程中，创新从来都不是编撰者追求的目标。为了编撰这部宪法草案，编撰者既考察了自清末以降的本国制宪实践，也研习了近三十个国家的宪法文本、理论与实践，但这样做完全不是为了发明新颖的东西，而是为了吸取前人及他国的经验教训。无论是整部草案的总体架构，还是每一条文的具体规定，都只是尽力追求内容本身的合理、恰当及稳妥。若是别国宪法中有规定得特别好的条文，且又恰好契合中国的实际情况，编撰者甚至情愿原封不动地照搬过来。就这部草案的编撰而言，编撰者的主要目标，甚至可以说唯一的目标，是让它尽量合乎中国确立现代政体的现实需要。

各位代表，以上是我对现行“宪法”、现行政体、社会现状及中国政治现代化最优途径的真实想法。虽然我是以最坦率的方式表达自己的个人看法，但我无意冒犯任何人，更不想将自己的看法强加于任何人。我的看法不可能全是对的，有可能全是错的，更可能有些是错的，有些是对的；但无论是对是错，我作为中国公民之一员，将自己对公共事务的思考结果，提交给一群被称为“人民代表”的人来审视和参考，应该不算是特别不恰当的做法。

衷心祝愿各位代表身体健康，生活美满。

                  张雪忠
              2020年5月9日